政府绩效评估是一种国际化的改革潮流，西方新公共管理运动的本质就是一场在绩效评估理念指导下的公共行政改革运动。政府绩效评估是通过对政府管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映的最终绩效进行评定，以判断政府向社会公众提供公共产品和公共服务的能力，是公共责任逻辑和效率逻辑在政府管理过程中的具体体现。而委托代理关系是研究公民和政府之间互动关系的一种视角，依据委托代理理论，政府是代表社会公众行使公共权力而对社会公共事务进行管理。所以，公民是委托人，政府以及其它公共部门都是公民的代理人，它们是代表着公众在行使权力。因此，政府活动的目的和宗旨最终是为了努力维护和有效增进公民的利益。从委托代理关系视角来研究政府绩效评估，把政府绩效评估作为解决委托代理问题的一个有效途径，具有重要的理论意义和实践意义。

一、委托代理关系及其特征

委托代理关系源于经济学中的委托代理理论。这个理论认为，如果当事人双方其中一方不亲自去从事某些活动，而把这些活动的决策权或执行权交由另一方代理人，由代理人代表委托人的利益行使权力，委托代理关系就随之产生。委托代理关系是在契约理论的基础上发展起来的，它最初用来研究市场交易关系，后来随着资本主义生产关系的建立和发展特别是社会契约论兴起后，一批学者开始用委托代理关系来解释社会中的其它互动关系，政府式的委托代理关系是其中最重要的研究成果。西方近代一些政治思想家认为，政府起源于公民之间签订的社会契约，是公民相互约定把一部分权利让渡给政府，由政府行使权力来保护公民的私有财产。因此，政府的权力是来自公民的委托而不是相反，公民是政府的终极委托人，政府是代表公民意志管理社会公共事务，政府权力的限度不能损害公民的合法利益。

委托代理关系是研究政府问题的一个切入点，它意味着政府是社会公共责任的承担者，政府的一切行为和活动，必须坚持社会公众导向。这为坚持政府改革的民众取向和建设服务型政府提供了理论依据。但是，政府式的委托代理关系也具有其它委托代理关系的基本特征和固有缺陷，从而会导致出现委托代理问题。

首先，委托人和代理人之间存在明显的信息不对称问题。代理人在从事代理活动过程中，具有特殊的信息优势，而委托人如果要获取这些与代理活动相关的信息，必须为此付出不菲的信息成本。在具体的委托代理关系中，委托人往往对代理人的活动细节并不了解或保持“理性的无知”。

其次，由于信息不对称存在，在委托人支付代理费用的情况下，代理人从自身利益出发，可能采取某些机会主义行为，追求自身利益而不是委托人利益最大化，并降低自身承担的风险。同时，因为信息不对称，双方都有可能存在着不道德的欺诈行为，甚至违法行为。在相应的控制机制不健全的条件下，监控这些不道德行为的成本非常高。

最后，委托人预期效用的实现，依赖于代理人的行动，同时也取决于委托人在契约中的制度供给、彼此的承诺、激励与补偿机制与监督制度的安排。这也是双方建立良性合作关系的必要条件。而在现实社会中，由于社会资本的缺失，委托代理关系通常会陷入“囚徒困境”之中。

由此可以看出，如何对代理人的行为予以激励与监控，建立委托人和代理人之间良好的合作关系，成为委托代理关系关注的焦点问题。而对于政府和社会公众之间的关系来说，如何实现公众对政府的监控，如何保证政府实现公众利益，是研究政府式委托代理关系的重点问题。

二、委托代理关系视角下的政府绩效评估理念分析

以委托代理理论研究社会公众和政府之间的互动关系无法避免委托代理问题。这决定我们必须探求公众控制和监督政府的有效机制以保持政府行为公共利益的价值取向。西方兴起的政府绩效评估活动为实现这一目的提供了有益的启示，蔡立辉教授认为，政府绩效评估是以绩效为本，谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府与社会公众之间进行沟通与交流中的广泛应用，谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一，它以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念。政府绩效评估以加强与改善公共责任机制，使政府在管理公共事务中传递公共服务和改善公众生活质量等方面更具有竞争力为评估目的。

政府绩效评估要衡量政府部门供给公共服务的效率，以及这种公共服务所反映社会公众偏好的程度。政府绩效标准包括量和质两个方面，量表明政府供给公共服务的能力和效率水平，主要反映在投入产出比例上；而质表明政府进行公共行政活动与提供公共服务过程中的态度、所用的方法和手段，以及社会公众的满意度等方面。政府绩效评估在坚持质和量双重标准的基础上实现着政府管理功能和政治功能的对立统一。一方面，政府绩效评估促进政府改进对公共事务管理和公共服务供给的方法与技能，以提高政府效率，充分体现了绩效评估的管理功能。另一方面，政府绩效评估改善了政府与社会公众之间的关系，促使政府积极回应公众的需求，这显示了政府绩效评估的政治功能。因此，政府绩效评估在理念上达到了公共行政传统意义上效率逻辑与民主逻辑的统一。在坚持民主理念的基础上，也提高着政府活动的效率水平。

民主是民主制行政范式下的核心价值追求。它反映社会公众在管理社会公共事务和供给公共服务过程中的公众参与程度，以及政府活动反映公众意志的程度。民主在政府活动中一般具体表现为政府坚持公共责任机制和顾客至上的服务理念。在市场化条件下，根据社会发展要求和社会公众需要提供公共服务是政府最重要和最根本的任务，政府成为公共服务的供给者和传递者，而不再是高高在上的官僚机构和与社会相脱离的力量。政府作为公共责任的承担者，即社会公众的代理人，要对社会公众负责，供给和传递符合公众需求的公共服务。同时，政府和社会公众之间的关系，也由传统上统治者与被统治者的关系转变为新型的服务的供给者与消费者之间的关系。在这种关系定位的前提下，政府绩效评估意含的服务理念强调政府活动必须以顾客为中心，以顾客的需求为导向，强调政府作为公共服务的供给者，应增强对社会公众需求的回应力，更加重视政府活动的产出与质量。

效率问题是政府公共行政活动追求的基本目标之一。行政学的创始人伍德罗·威尔逊指出，行政学的研究目标在于弄清楚政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成政府的任务。政府作为社会公众的代理人，为了追求社会公众利益的最大化，必须提高其活动效率，降低资源浪费，以最小的投入实现最大化的产出，从而高效地管理公共事务和供给公共服务。高效也是对现代政府能力的基本要求。然而，政府的低效和无能是现代国家的一种普遍现象。西方掀起的公共行政改革运动就是要克服政府弊病，提高政府绩效。政府绩效评估活动对政府职能范围内的活动进行评定，就是要以评估的方式考察政府公共服务供给的质量和价格标准，控制其活动过程，以保证供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当利益，保障社会公平，提高公共服务的效率与质量，增加公众选择的机会，更好地满足公众需要。

政府绩效评估是社会公众对他们的代理人政府进行监督和控制的有效手段，公众可以通过考量政府运作过程中有无背离公共利益，谋求自身利益的行为出现，实现对政府部门直接控制的目的。政府绩效评估也可以促进政府部门克服官僚作风，积极提高管理活动效率，以符合社会公众的利益。

三、委托代理问题与政府绩效评估困境

在民主社会里，公民与政府之间存在着正式的委托代理关系，政府是受社会公众的委托管理国家和社会的公共事务。社会公众作为委托人关注自身利益的维护和增进，他们期望政府能够以超然的姿态承担代理人角色，其一切行为都是为了公共利益。然而，政府作为代理人也会谋求自身利益最大化。政府绩效评估是公众控制和监督政府的有效形式，政府却有可能利用掌握的公共权力和形成的信息优势，逃避公共责任，为政府绩效评估设置障碍或者消极对待，由此造成政府绩效评估陷入困境。

委托代理问题是开展政府绩效评估活动的现实依据，同时也是造成政府绩效评估难以有效进行的重要原因。在委托代理关系中，如果委托人和代理人之间在利益上是一致的那么双方就不会有任何冲突或问题的存在，但是，委托人和代理人之间在利益上是不一致的，代理人有着和委托人不一致的利益追求，从而会采取一些能够使得他们自己利益最大化的但会因此损害委托人利益的行动。然而，即使委托人和代理人之间的目标是冲突的，如果委托人对代理人的行为结果有充分信息，委托人就可以监控和激励代理人。但是，在委托人和代理人之间存在信息不对称，对于代理行为及其结果，代理人通常拥有更多的信息，委托人无法有效监督代理人。因此，由于委托人和代理人之间的目标是不一致的，而且双方之间存在信息不对称，所谓的委托代理问题会出现。委托代理问题表明，政府不是价值中立者，它们有可能背离公共利益而追求自身利益，因而需要对政府的行为和活动进行绩效评估，以考量政府实现公共利益的程度。而政府在绩效评估中又拥有绝对的信息优势，使评估难以达到评估政府的目的。

1、政府自身利益的存在造成政府缺乏绩效评估的主动性，即使进行评估也往往流于形式。传统观点从政府公共性出发，认为政府利益就是公共利益，政府没有自身利益。这种观点无法解释现实社会中政府的一些行为。陈庆云教授认为政府利益是指政府及其成员作为公共管理主体在根本上所需维护和增进的人民利益，以及为实现组织和个人的生存和发展有效履行职责所需的资源和条件。也就是说，政府利益应该包括两个方面，即作为代理人所需维护和增进的公众利益及政府部门自身的利益。政府如果想成功实现代理人职责，必须正确处理好这两种利益之间的关系。公众利益是最根本的利益，而政府组织自身的利益也是不能忽视的。缺少适当的资源和条件，政府无法完成代理行为，公众利益将难以得到有效维护和增进。当然，政府部门和官员不能以牺牲公众利益为代价来满足自身利益的膨胀。

公众利益和政府自身利益之间的划分对政府绩效评估具有重要意义。正确区分公众利益和政府部门自身利益是政府有效履行代理人职责的前提。因为政府首要的是维护和增进公共利益，绩效评估也包括两个方面：对政府管理公共事务的评估和对政府管理自身事务的评估。这两方面的评估过程都需要公民参与其中。但是政府在分配社会价值的过程中，总是从自身利益出发优先满足政府部门和政府官员的利益需求，所以在绩效评估中政府限制公民的作用，以抵制公民对其活动的了解和监督。由于缺少外部动力，政府一般消极对待政府绩效评估，即使对自身事务的评估也不积极。政府绩效评估往往流于形式，成为一些政府的“政绩工程”，最终无法达到以绩效评估提高政府绩效的评估目的。

2、政府占有绝对的信息优势，外部的社会公众和其他组织无法获取绩效评估的有效信息。在委托人和代理人的互动中，信息不对称现象是客观存在的，信息不对称是委托代理关系理论中的一个核心概念，也是委托代理问题产生的基本原因。所谓信息不对称是指如下情况，当事人一方掌握的信息而另一方不知道，甚至第三方也无法验证，或者即使能够验证也需要花费很大的信息搜寻成本，在经济上是不合理的。委托代理关系中，代理人一般处于信息优势地位，而委托人则处于信息劣势。因此，政府在与社会公众的互动中处于绝对的信息优势地位。特别是随着社会生活的发展，社会公共事务越来越向复杂化方向发展，而针对社会公共事务的公共行政活动也越来越专业化，形成了专门的公共行政机构和人员。在这种情况下，公民越来越难以参与到政府的公共行政过程中。社会公众在面对代理人政府时，因无法掌握政府活动信息而不能对其进行监督，即使公众能够获取相关的信息也要支付巨大的信息成本。所以，社会公众在政府式的委托代理关系中更愿意保持一种“理性的无知”。同时，社会公众是分散化的，他们在社会政治生活中关注的仅仅是与自身利益有关的事务，而对社会公共事务采取政治冷漠的态度，公共事务容易陷入“共有地的悲剧”中。古希腊亚里士多德关于共有物悲剧有过最早的断言：“凡是属于最多数人的公共事物是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物，对于公共的一切他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”

政府绩效评估活动必须获取关于政府行为的投入产出方面的信息，并且保证这些信息的真实准确。所有的信息资料要客观全面地反映政府活动的绩效、社会效果和社会管理过程中所存在的问题等内容。政府绩效评估在某种意义上就是一种绩效信息交流。在政府和社会公众缺少这种信息交流的情况下，政府绩效评估成为政府内部的一项管理活动，而社会公众对政府绩效评估缺少应有的主动性。即使他们想参与评估也因评估对象的复杂性和专业性而忘而怯步。而缺少社会公众参与的政府绩效评估是不完备的，也偏离了把政府绩效评估作为解决委托代理问题的有效途径的应有之义。

3、政府权力自我扩张的趋势，损害了代理人的合法利益，也为绩效评估带来了困难。任何权力都有自我扩张的趋势，作为公共权力行使者的政府也不例外。政府权力扩张是伴随着政府职能的扩展而发展起来的，成为20世纪一种普遍化趋势，以致有的学者称行政国家正在兴起。行政国家是一种国家公共权力现象，指二次世界大战后在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体的关系中，行政权力和活动扩张，具有了制定同议会立法效力相当的行政命令权和制定同法院判决效力相近的行政裁判权，大量直接管理和介入国家事务和社会事务，从而在政治过程中起着最活跃的和最强有力作用的一种国家现象。政府权力扩张带来了一系列问题，如官僚主义盛行，行政效率低下，公众意愿和权利受到侵害等不良行政现象增加。政府权力来自公众的让渡和授予，政府是以社会公众代理人的身份来管理社会公共事务的，政府权力的扩张直接损害了委托人社会公众的利益，给公众监督政府造成了困难。

政府和社会公众之间权力不对等限制了政府绩效评估活动的开展。政府权力扩张是缺少政府绩效评估的产物，政府绩效评估兴起的一个重要原因就是行政国家出现后政府普遍低效的现状。但是，政府权力扩张后，公众已难以对政府的行为构成制约。政府职能扩展和权力扩张导致政府过程更加复杂化，行政组织规模庞大，形成了众多结构复杂、分工细致的专业部门，政府公务人员的人数也激增，政府活动的多元产出难以评判，政府绩效评估活动的难度也随之加大。

四、委托代理关系视角下政府绩效评估的实现途径

绩效评估已经成为委托人监控代理人代理活动的一个重要机制。在政府式的委托代理关系中，政府绩效评估是解决社会公众和政府之间委托代理问题的有效途径。然而，由于政府自身利益、政府信息优势地位的客观存在，以及政府权力自我扩张的趋势，造成了政府绩效评估的困难。如何克服这些问题，以更有效地开展政府绩效评估活动，对于保证政府实现公众利益具有重要意义。笔者认为，从政府责任机制、信息公开制度、公民参与机制和专家参与机制等方面入手，可以解决因委托代理关系而导致的政府绩效评估困境。

1、健全政府责任机制，把政府绩效评估作为政府责任建设的一个重要环节。责任是指人们应对其行为负责，它意味着政府部门及其工作人员由于承担的职责而必须履行一定的职能和义务。政府责任首先来自法律的明文规定，同时也来自社会公众对政府部门的合理期待，即委托人对代理人的行为预期。健全政府责任机制就是要加强行政制度和行政伦理建设，强化政府工作人员的责任意识，明确政府部门以及工作人员的政治责任、行政责任、法律责任、伦理责任，并把这些作为政府绩效评估标准，以促进政府为满足社会公众的需求而提高其绩效水平。 

2、建立政府信息公开制度，建设电子化政府，使社会公众易于获取政府活动的绩效信息。政府绩效评估是政府信息交流的一个过程。为了消除社会公众和政府之间信息不对称现象，政府必须建立政务信息公开制度，让公众能够及时了解和掌握政府活动的信息以作为评估政府活动的基础。政府信息公开制度建设包括新闻发布制度和电子政务建设等方面的措施。其中电子政务建设是现代政府有效行使职能的强有力工具，其带来的开放性大大加强了政治行政的透明度和民主化程度，为政府绩效评估提供了可资利用的载体，电子政府使得行政信息传递更为迅速及时，反馈渠道更为畅通，为政府绩效评估朝科学化、标准化、制度化方向发展提供了多方面的支持。

3、强化公民参与机制，在政府绩效评估中坚持公民取向的绩效观。政府绩效评估体现了政府服务本位的价值取向。在评估过程中，让政府的顾客公民直接参与评估，通过对政府机关公共服务供给的效能、公平性、责任性以及回应性等评估指标的科学测定，就能够避免供给者利用提供公共服务的机会谋求私人利益，从而致力于实现公众利益的最优化。绩效评估中引入公民参与机制体现了政府作为代理人向社会公众负责的服务理念。也是政府顾客导向的管理理念在政府绩效评估中的具体体现。为了实现公民参与政府绩效评估，在政府建立信息公开制度的同时，也要提高公民参与评估的知识和能力，对他们进行相关方面的培训和教育以掌握相关的方法和技能。

4、实施第三方评价，在政府绩效评估中引入专家参与机制，并培育专业性的社会评估组织。第三方评价指政府外部的专家或专门社会机构所进行的绩效评估活动。其特点是评价活动由那些与政府部门无直接隶属关系和利益关系的第三方主持和组织实施，评价的标准和内容也主要由第三方拟订。第三方评价可以从根本上克服政府部门“既是运动员，又是裁判员”的矛盾，保持评估主体的独立性，以提高评估结果的客观性。第三方评价还可以克服社会公众评估中专业技能不足的困境，发挥专家在绩效评估中的作用。在政府一些特殊的绩效评估活动中，需要用到多领域、多学科的知识，这时就可以由多方面的专家组成评估小组，进行综合评价。